一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。

因此，法治政府建设的目标、任务实现了，法治国家建设的目标、任务也就绝大部分实现了。那么，我们为什么又说建设法治社会是建设法治国家的条件呢？支撑此论点的理由主要有三：其一，只有加强法治社会的建设，才能为法治国家建设提供适宜的环境。

只要在法律允许的范围内，每一个人可以做自己力所能及的任何事情，可以尽情地放飞思想的翅膀。而法治社会相对于法治政府和法治国家，则处于基础的地位。所有人都在宪法和法律的规范体系保护之下来进行自由的活动。法治国家建设的重要内容即在于完善这种外部监督机制，如人大的预决算审查制度、特定问题调查制度、质询制度，行政诉讼制度、法院独立审判制度等。[12]在现代社会国家公权力日益向社会转移的情况下，社会公权力运作的公开透明同样是法治的重要要素。

没有法治国家，法治社会的各种优势均会成为空中楼阁。为实现这一目标，就必须深化行政体制改革，落实法治政府建设的具体任务：按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。也就是说，在我国公共政策的多种表现形式中，并不存在司法政策这种形式。

在法理学上，政策与法律的关系是必须提及和阐述的，但法理学上与法律相关连的政策主要指的是党的政策。[7]比较而言，国内法学界对公共政策的关注明显少于经济学、社会学、公共管理学等学科，以至于法学理论上长期存在着对政策的普遍误读，人们习惯于将政策理解为党的政策，这在极大程度上限缩了政策的外延。这种观点反映了实现法治的强烈愿望，但多少带有一些法治理想主义色彩甚至法律万能的倾向，并人为地将依政策办事与依法办事两类现象在理论上对立起来。有一个形象的比喻，积极地看，行政官员视法律为一套挂衣钩，将政策挂在上面。

有学者认为，由于制定政策主要是一种少数人甚至个人决策的机制，政策总是由少数人组成的领导集团或领导层作出的，所以，政策统治本质上是一种人治，它是与法治排斥的。当然，市场化并不必然产生民主，也不意味着政府无所作为，市场秩序、环境保护、社会弱势群体保障等需要政府担当责任。

通观现实中的政策法律现象，一方面，政策填补着立法空白，另一方面，政策与法律相辅相成。如何保证执政党正确决策，更好地体现党的政策的人民性，关系着国家立法的质量。消极地看，法律也许是在政策能够得以贯彻实施之前要跨越的一连串栏架，法律在此意义上就是一种控制。重识政策与法律的关系，一方面不能将政策局限于党的政策，这会限制认识政策与法律关系的视野。

但对于那些为使权力中心听到其呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言，这种情况却十分罕见。正确理解和实践政策与法律的关系，需要区分实践层面上多元化的政策法律现象，既要关注政策向法律的适度转化，又要关注政策法建设和法律政策的作用，还要促进政策法治化尤其是公共政策过程化和程序化。行政官员应当更加重视法律在行政过程中的作用，以利于达成依法行政的目标。三、政策与法律的多重关联 政策与法律之间存在着多重的关系。

[12]尤其是在新兴的社会法领域，政策性条款更是比比皆是，甚至可以这样说，社会法在某种意义上就是政策法。党的政策与国家法律具有高度关联性，不是所有的党的政策都会转化为国家法律，也不是所有的国家法律都需要有党的政策根源，但国家重要立法与党的政策密切相关，包括国家修宪活动都与党的政策高度关联在一起。

排斥政策的作用甚至否定政策的价值只是主观想象而已，现实的选择应当是改进决策体制方式，促进政策制定过程的民主化、科学化，保障公共政策反映民意和规律。依法办事与依政策办事并不必然矛盾，依法办事不一定就是法治，同样，依政策办事不一定就不能促进法治。

在执政党与国家政权关系上，一个重要的表述是：党领导人民制定法律并领导人民遵守法律，通过国家并尊重国家成为党的领导的基本准则，根据这一准则，党的领导包括党的政策活动必须保持在宪法和法律范围。[10]由此可见，行政官员不能成为唯政策论者，需要在政府官员中普及法治理念，需要提高他们的法治思维能力和依法办事的能力，以此强化法律在行政过程中的地位以及对政府工作的规范和约束作用。美国学者伍德罗·威尔逊认为，政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。前者如老年人权益保障法、残疾人保障法、妇女权益保障法等法律的保障、鼓励、提倡性条款，后者如公安机关治理酒驾活动中的四个一律。我们可以将中国的公共政策分为获得法律形态的公共政策和未获得法律形态的公共政策。即使在发达的法治社会，公共政策也具有法律不可替代的地位和作用。

善法良策是社会良好治理和达成善治的需要，是社会走向公平正义与和谐的保障。改善党的领导引发了党的政策作用方式的变化，党的政策作用于国家和社会的直接程度减弱、间接性增强，这与三十多年前启动的中国法制化运动几乎是同步的。

对行政官员来讲，由于他们习惯于以政策为中心，倾向于从政策中寻找授权并从政策的灵活性求取便利。就如同将立法视为公共政策现象一样，公共决策也可以被纳入扩展意义上的立法范畴。

其四，从一定意义上讲，无论是与法律相辅相成的政策还是法律政策，它们使法律更具活力和实效，成为不可忽略的法治现象，这是政策与法律关系的一个侧面。如果说政策是个巨人，那么法律只是它的影子。

政策法治化将进一步强化决策的主体法定、程序法定、责任法定，包括确立公民、公众及各类专家在公共决策中的主体地位和程序性权利，既可以有效地避免国家和政府政策部门化，又可以相对地防止政策领域的俘获政府现象，从而最终保障政府政策的优化，进而实现政策的民主性和科学性，维护政策的合法性和正当性。  摘要:  政策，通常就是指公共政策，其范围非常广泛且形态多样。换言之，政策与法律的关系在实践层面上主要表现为四类政策法律现象，即公共政策走向立法以实现政策向法律的转化、介于政策与法律之间的政策法拥有不能替代的地位、法律框架内的法律政策确保法律的实效，以及公共政策法治化。政策法律现象的复杂性和政策与法律关系的多样性说明，在政策与法律的关系上，不能笼统地说法律为主、政策为辅，在全面法治观下，政策与法律相辅相成、相得益彰。

既要防止政策对法治的反动，又要避免法律在与政策的分离甚至分立中走向僵化。再比如，法与政治一章涉及的政策与法律关系，主要也是执政党政策与国家法律的关系。

传统公共决策实际上是官僚决策，长官意志左右决策过程，权力寻租衍生不公和腐败，公共决策变革旨在消除集权和专制的特征，但却可能陷入经济强势的操纵之下，陷入利益集团的购买陷阱。即便如此，法律实施中仍然存在着大量的法律政策，行政法律政策对行政执法的作用不能忽视。

经济学上产业组织理论有一个经典命题，即在通讯、电力、民航、石化、钢铁和银行等行业和领域，存在着很多公共政策主动或被动被俘获的现象。公共政策可以调整产业结构、调控房地产市场，可以促进公益事业、推进义务教育和医疗保险，可以激励科技创新、鼓励生态保护，甚至可以影响税的征收、老年人权益保护和刑事司法等广泛领域。

[15] 政策俘获现象往往与政策过程公开透明、正当程序、公众参与、责任明确等法治要素不足有关，更受制于低度的社会组织化。从实证的角度看，有些面向社会问题的公共政策有自己独立作用的空间，在无需法律和法律不到位的情形下，政策具有独立价值或替代意义。尤其需要政府、市场与社会认同善治和共治理念，完善知情权与信息公开制度、表达权与利益表达机制、社会组织化与结社制度自由等，避免国家政策部门化，防止公共政策为利益集团、垄断企业俘获，应当成为法治建设的重要命题。法制化不仅意味着党的政策要转变为国家法律，还要求逐步实现依政策办事向依法办事的转变。

近几年来，政府越来越重视公共政策的质量，重大行政决策程序化已成为法治政府建设的基础工程。二、重识政策与法律的关系 完善和发展法治，需要重新认识和调适政策与法律的关系。

长期以来，法学界大都将政策限定在政党政策意义上并探讨与法律的关系，对政策及其与法律的关系的法学认识总体上概括了政党政策与国家法律的相互关系，但也存在一些对政策现象的重大误读，将政策与法律割裂开来甚至将依政策办事概括为政策治国，将长官意志、政府专断作为政策作用的表征，从而使政策成为法治的对立面。尽管近三十多年来人们对党的领导和政策作用方式展开深刻反思与广泛讨论，但多数人并不怀疑党的领导和党的政策的价值和现实意义。

改革开放三十多年来，党的政策通过多种方式深刻地影响着国家宪政进程和法治的内涵，其间在有关经济改革和社会变革等重大问题上，党的政策与时俱进甚至良性违宪，从一定意义上说明了党的政策与国家法律的特殊关系。按照这样的判断，依靠政策、崇尚政策就不可能依靠法制、崇尚法制，法律只能作为政策的随从和附庸。